Проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный Кодекс» (в части градообразующих факторов и технологического проектирования) создаст необходимые условия для дифференциации требований к объемам подготовки проектной документации в зависимости от вида проектирования и типа объекта, повысит качество и эффективность выполнения работ по подготовке проектной документации промышленных объектов, а также проведения государственной экспертизы проектной документации объектов производственного назначения.

ПРОЕКТ ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»

ПЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»

1. Градообразующие факторы

Действующее российское градостроительное законодательство регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с классической практикой регулирования и осуществления градостроительной деятельности, принятой в странах ВТО и применяемой в СССР и РФ до выхода Градостроительного кодекса РФ 2004 г., в ее основе лежит анализ градообразующих факторов (ГФ). Таковыми называют факторы, оказывающие решающее значение на образование, рост или ликвидацию населенных мест. Это пункты приложения производительных сил и использования местных сырья и материалов. В первую очередь к ГФ относятся промышленные объекты и магистральный транспорт.

Действующий Градостроительный кодекс РФ игнорирует особенности проектирования объектов промышленности и магистрального транспорта (трубопроводного, железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного). Он не содержит в принципе института «градообразующих факторов», нарушая тем самым причинно-следственную связь социально-экономических процессов, являющихся базисом для разработки, анализа и применения совокупности норм градостроительного законодательства.

2. Историческая классификация видов проектной деятельности

В соответствии с действующим российским законодательством понятие «архитектурно-строительное проектирование» принято как синоним термина «проектирование». Это понятие определено в действующей редакции Градостроительного кодекса РФ (ст. 48, п. 1), принятой в 2004 году. До этого времени классификация видов проектирования в России и ранее в СССР соответствовала дифференцированной структуре экономики страны и отражала реальную специфику работы проектантов.

По мнению НОП авторы Градостроительного кодекса РФ не имели достаточного опыта проектирования промышленных и транспортных объектов, поэтому допустили системную ошибку, наличие которой планируется доказать нижеследующей аргументацией и в дальнейшем исправить.

Начнем с определения проектирования, данного И.И. Ляховым в Большой Советской Энциклопедии в 1978 году:

«Проектирование (от лат. projectus, буквально — брошенный вперед), процесс создания проекта — прототипа, прообраза предполагаемого или возможного объекта, состояния.

Различают этапы и стадии проектирования, характеризующиеся определенной спецификой. Предметная область проектирования постоянно расширяется. Наряду с традиционными видами проектирования (архитектурно-строительным, машиностроительным, технологическим и др.) начали складываться самостоятельные направления проектирования человеко-машинных систем (решающих, познающих, эвристических, прогнозирующих, планирующих, управляющих и т.п.), трудовых процессов, организаций, экологическое, социальное, инженерно-психологическое, генетическое проектирование и др. Наряду с дифференциацией проектирования идет процесс его интеграции на основе выявления общих закономерностей и методов проектной деятельности».

Технологическое проектирование, наряду с архитектурно-строительным, машиностроительным и другими является одним из самостоятельных видов проектирования. Технологическое проектирование лежит в основе проектных документов, определяющих параметры создания главных градообразующих факторов: промышленных предприятий и различных видов производств, в том числе тяжелой, легкой, пищевой промышленности, добычных и перерабатывающих комплексов, стройиндустрии, объектов магистрального транспорта, а также транспортного и инженерного обеспечения территорий, любых видов объектов передачи информации, связи, управления и т.п. Прямая зависимость социально-экономических условий проживания людей от параметров градообразующих факторов не подлежит сомнению, поэтому технологическое проектирование является субъектом регулирования в сфере капительного строительства и должно рассматриваться в рамках градостроительного законодательства.

3. Специфика архитектурно-строительного проектирования

В соответствии с ФЗ от 17.11.1995 №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», архитектурная деятельность – это профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации.

Архитектурный проект – архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-эпидемиологические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту.

Архитектурный объект – здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта.

Таким образом, архитектурно-строительное проектирование осуществляется в первую очередь для создания жилых и общественных зданий, то есть для задач потребления. При проектировании жилых зданиях технологом выступает архитектор. При проектировании общественных зданий основной задачей является создание пространства для людей, поэтому технология в таких проектных документах логично подчиняется архитектурно-строительным решениям.

В соответствие с Приказом Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. № 624 работы по подготовке архитектурных решений являются одним из видов работ по подготовке проектной документации.

Минстрой России (письмо в адрес Минпромторга России от 20.03.2014 г. № 4359-ЕЖ/08) без обоснований указывает на неотносимость вопросов, связанных с регулированием ТП, к регулированию строительства, архитектуры, градостроительства, но тем самым признает факт существования технологического проектирования в качестве самостоятельного вида проектирования.

Действующая редакция Градостроительного кодекса, оперируя термином «архитектурно-строительное проектирование», в котором понятие «архитектурный» является смыслообразующим, связывая семантические поля терминов «архитектурно-строительное проектирование» и «архитектурная деятельность» через словоформу «архитектурный», смещает акцент регулирующего воздействия на объекты жилищного и гражданского назначения и формирует характерную правоприменительную практику.

4. Проблемы действующей нормативной базы, регулирующей порядок разработки проектной документации

Отсутствие термина «технологическое проектирование» в Градостроительном кодексе оказало влияние на подзаконные нормативные правовые акты, в частности Постановление Правительства № 87, которое изначально разрабатывалось под проектирование жилищных и гражданских объектов, не учитывая исторически сложившийся и практически обоснованный порядок разработки проектной документации для строительства объектов производственного назначения.

В настоящий момент существует вынужденная необходимость разработки и принятия на законодательном уровне частных отраслевых требований, учитывающих специфику проектирования промышленных объектов, а также снижения объема усредненных и степени абстрактных требований к составу и детализации проектных решений.

Ничем не обоснованное распространение практики проектирования жилых и гражданских объектов на проектирование промышленных и транспортных объектов проявилось в 87-ом Постановлении, где раздел проекта «Технологические решения» следует под № 22 после разделов «Канализация», «Газоснабжение».

Такая последовательность изложения проектной документации при рассмотрении разделов с 1 по 21 (от генплана, АР, до канализации, газоснабжения) у органов экспертизы всегда вызывает многочисленные вопросы по обоснованию принятых в этих разделах решениях. Ответы находятся в следующем разделе проектной документации — № 22 «Технологические решения».

5. Специфика разработки проектных документов для объектов производственного назначения

Процесс разработки проектных документов для объектов производственного назначения, где основным является раздел «Технологические решения», получаемый в результате ТП, имеет ряд характерных отличий от процесса разработки проектных документов для объектов непроизводственного назначения, где основным является раздел «Архитектурно-строительные решения», получаемый в результате архитектурно-строительного проектирования. Это связано в первую очередь с различиями в технологии производства проектной продукции.

В отличие от объектов непроизводственного назначения, где первым выдается архитектурное промежуточное задание, при проектировании промышленных и транспортных объектов технологическое задание выдается первым и служит основой для последующей разработки других разделов проекта.

В разделе «Технологические решения» объектов производственного назначения на основании согласованной с заказчиком программы производства и отраслевых норм технологического проектирования расчетным путем определяются все базовые параметры проектируемого предприятия: состав производственных переделов, объемно-планировочные решения по корпусам основного и вспомогательного производств, нагрузки на полы и перекрытия, параметры строительных конструкций, функциональная схема генплана, состав технологического, транспортного, складского, вспомогательного оборудования, численность работающих и штатное расписание, энергопотребление по видам энергоносителей, объем выбросов, включая вредные, и др. показатели. Они служат исходными данными для подготовки заданий на разработку других разделов проекта: генплана, архитектурно-строительных решений (АР, АС и др.), инженерных сетей и источников энергообеспечения, автоматизированных систем управления, связи и сигнализации, административно-бытовых помещений, противопожарной защиты, охраны окружающей среды и других разделов в соответствии с составом проектной документации.

При проектировании объектов производственного назначения основной целью является создание пространства для машин и механизмов, поэтому все разделы проектного документа, включая архитектурно-строительные решения логично подчинены технологии.

Важно, что для ряда сооружений (трубопроводные обвязки, технологические установки, насосно-компрессорные агрегаты, электроподстанции и распределительные устройства открытого типа, доменные печи и другие печные установки, отстойники, дробилки, шнеки, градирни, катодная и анодная защиты и многое другое) архитектурная часть в виде комплекта чертежей марки АР вообще не разрабатывается.  В отдельных случаях может не разрабатываться и строительная часть (чертежи марок КЖ, КМ, КД и АС), например при проектировании систем связи и информационно-технологических систем, «деботтлнекинга» (debottlenecking) технологических обвязок.

Иногда отдельные элементы крепежа или наглядной информатики включаются в технологические разделы, электротехнические разделы, разделы для описания систем связи, сигнализации и слаботочных устройств и контрольно измерительных приборов и автоматизации  систем управления технологическим процессом

Так как, при отсутствии описания основной технологии, разделы в общей пояснительной записке, посвященные вспомогательным разделам (в том числе архитектурно-строительному), не имеют логического смысла и целевого обоснования, раздел «Основная технология» для объектов производственного назначения должен располагаться первым в сводной ведомости основных комплектов и первым описываться в общей пояснительной записке.

Приоритетное значение технологического проектирования отражено в СНиП’ах на проектирование выпусков 1983, 1985, 1995 гг. и в других нормативных и справочных материалах.

В справочнике «Проектирование машиностроительных заводов и цехов» в 6-и томах 1974 года прописано, что «Генеральным проектировщиком должна быть проектная организация, разрабатывающая технологическую часть основного производства или проект основных объектов строительства».

В СНиП 11-01-95 (Инструкция о порядке разработки проектной документации), СП 11-101-95 (Порядок разработки обоснования инвестиций), действовавшие до 2003 г., раздел «Технологические решения» в составе проекта следует сразу после вводных разделов и генплана.

Факт преимущественного значения технологического проектирования подтверждается и действующими «Сборниками цен на проектные работы для строительства» (СЦПР). Если в СЦПР гражданского, жилищного строительства доля архитектурно-строительной части в общей стоимости разработки проектной документации составляет 30-45%, а доля технологических решений – 10-20%, то в СЦПР производственных отраслей доля технологического проектирования составляет до 50%, а архитектурно-строительных решений – только 7-12%.

В настоящее время объемы реконструкции и технического перевооружения существующих промышленных предприятий с целью выпуска современной конкурентоспособной, импортозамещающей продукции, повышения производительности труда за счет замены устаревшего и физически изношенного оборудования на современное, высокопроизводительное, экологически более чистое и энергосберегающее с использованием прогрессивных технологических процессов, значительно превышают объемы нового строительства производственных объектов. Доля разделов «Технологические решения» и «Инженерное обеспечение» в составе проектной документации таких объектов может составлять до 90-95%. Раздел «Архитектурно-строительные решения», как говорилось ранее, во многих проектах реконструкции и технического перевооружения вообще отсутствует.

6. Обязательность прединвестиционных исследований для объектов производственного назначения

Действующие нормативно-правовые акты (Градостроительный кодекс РФ, Постановление Правительства №87) не содержат требований по обязательным прединвестиционным исследованиям, в результате которых разрабатываются предпроектные документы: инвестиционный замысел, обоснование инвестиций, технико-экономический расчет и прочее. В СССР и первые годы РФ выполнение таких проработок было обязательным. В рамках подготовки таких документов осуществлялся технико-экономический анализ и сопоставление вариантов, в том числе выбор технологии. Сейчас СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» отменен. Строительство жилых и общественных зданий зачастую имеет социальный характер, где экономический эффект отходит на второй план. Такая ситуация не характерна для объектов производственного назначения.

Ранее в СССР и сейчас в странах ВТО была принята классическая последовательность проектирования, которая выглядит так: подготовка техническое задание на прединвестиционные исследования -> прединвестиционные исследования -> экспертиза прединвестиционных исследований -> техническое задание на разработку проектной документации -> разработка проектной документации –> экспертиза проектной документации -> разработка рабочей документации.

Действующие нормативные документы были написаны с нарушением этой последовательности, поэтому сейчас последовательность проектирования выглядит так: подготовка ТЗ на проектирование -> разработка проектной документации –> экспертиза проектной документации -> рабочая документация.

В результате прединвестиционные исследования часто сводятся к написанию технического задания заказчиком, либо частично выполняются во время конкурсных процедур на базе технико-коммерческих предложений подрядчиков. В обоих случаях велик риск принятия неоптимальных решений.

Для объектов производственного назначения следует законодательно ввести обязательность этапа прединвестиционные исследования. Следует доработать «старый» СП  11-101-95 с учетом современной специфики, связанной в первую очередь с частным землепользованием. Возможно использование имеющихся аналогичных документов стран Таможенного союза.

Презентация на совещание в Минстрой

ПЗ изменения в ГрадКодекс ред. 4 от 10.07.2015 испр.

ПРОЕКТ ФЗ изменения в Градкодекс редакция 4 от 10.07.2015

Подборка нормативно павовых актов поступивших в ГосДуму за период с 10 по 16 июня